Fullyrða má svo gott sem að Ísland hefði ekki orðið aðili að EES-samningnum fyrir bráðum 30 árum síðan ef litið hefði verið svo á að innleiða þyrfti bókun 35 við samninginn með þeim hætti sem nú stendur til af hálfu stjórnvalda. Bæði ef horft er til umræðna á vettvangi stjórnmálanna á þeim tíma og á meðal lögspekinga. Hvernig staðið var að innleiðingunni var í raun ein af forsendunum fyrir því að af aðildinni varð.
Með frumvarpi utanríkisráðherra um breytingar á lögum um Evrópska efnahagssvæðið verður fest í lög að regluverk frá Evrópusambandinu, sem innleitt hefur verið hér á landi í gegnum EES-samninginn, njóti forgangs gagnvart innlendri lagasetningu. Frumvarpið felur í sér fullkomna uppgjöf gagnvart kröfu Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um forgang regluverks sambandsins sem stjórnvöld höfðu áður alfarið hafnað.
Verði frumvarpið að lögum verður til ný forgangsregla í íslenzkum rétti. Ólíkt þeim forgangsreglum sem þegar eru fyrir hendi þegar almenn lagasetning er annars vegar, þar sem yngri lög frá Alþingi hafa forgang gagnvart þeim sem eldri eru og sértækari lög gagnvart almennari, mun nýja reglan miðast við það eitt að umrædd löggjöf feli í sér innleiðingu á regluverki frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn.
Krafan um forgang regluverks frá Evrópusambandinu hér á landi vegna aðildarinnar að EES-samningnum er til komin vegna þess að innan sambandsins hefur regluverkið forgang gagnvart lagasetningu ríkja þess. Krafan var einnig sett fram í aðdraganda þess að Ísland gerðist aðili að samningnum en þá var henni hins vegar hafnað af bæði pólitískum og lagalegum ástæðum og bókun 35 fyrir vikið innleidd með öðrum hætti.
Hvers vegna þessi algeri viðsnúningur?
Málið kom fyrst upp árið 2012 þegar ESA fór fram á það að íslenzk stjórnvöld útskýrðu hvernig bókun 35 hefði verið innleidd á Íslandi. Fimm árum síðar lýsti stofnunin yfir þeirri afstöðu sinni að ekki hefði verið staðið rétt að þeim málum við lögtekningu EES-samningsins árið 1993 þrátt fyrir að hafa þá ekki gert athugasemd við það í tæpa tvo áratugi en hlutverk hennar er að hafa eftirlit með framkvæmd samningsins.
Mikil samskipti áttu sér stað við ESA á þeim rúma áratug sem liðinn er síðan málið kom upp þar sem stjórnvöld vörðu þá leið sem farin var við innleiðingu bókunar 35 og höfnuðu alfarið og ítrekað kröfu ESA þegar hún kom fram. Meðal annars með þeim rökum að stofnunin hefði ekki gert athugasemdir við innleiðinguna í tvo áratugi og að óásættanlegt hefði verið að standa að innleiðingunni með öðrum hætti en gert var.
Frumvarp utanríkisráðherra var síðan lagt fram í lok marz þvert á fyrri málflutning stjórnvalda. Engin skýring hefur verið gefin á þeim algera viðsnúningi þrátt fyrir að ítrekað hafi verið kallað eftir henni. Skilaboðin nú eru þau að í raun sé einungis um formsatriði að ræða og jafnvel sigur. Hvers vegna var þá haldið uppi vörnum í málinu árum saman í stað þess að fallast strax á kröfu ESA? Vitanlega stenzt þetta enga skoðun.
Með orðalaginu „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“ í frumvarpinu segja stjórnvöld að áréttað sé að þingið geti ávallt sett lög sem fari gegn innleiddu regluverki frá Evrópusambandinu. Hins vegar myndi það kalla á sömu viðbrögð frá ESA og þau sem stjórnvöld hafa nú ákveðið að beygja sig fyrir. Hvaða líkur geta í því ljósi talizt á því að þingið muni með vitund og vilja setja lög í andstöðu við regluverk frá sambandinu?
Hvað er það versta sem gæti gerzt?
Versta mögulega staðan sem gæti komið upp, næði frumvarp utanríkisráðherra ekki fram að ganga og málið færi í kjölfarið fyrir EFTA-dómstólinn, væri sú að komizt yrði að þeirri niðurstöðu að stjórnvöldum bæri samkvæmt EES-samningnum að verða við kröfu ESA. Með öðrum orðum það sem frumvarpið felur í sér! Um fyrirfram uppgjöf er þannig að ræða án þess að látið sé í það minnsta reyna á málið fyrst fyrir dómi.
Málið minnir fyrir vikið að ýmsu leyti á Icesave-málið á sínum tíma. Þannig hafði ESA til að mynda í því máli líkt og nú ekki gert nokkra athugasemd við innleiðingu á viðkomandi regluverki Evrópusambandsins hér á landi um langt árabil þegar stofnunin ákvað að gera mál út af því. Þá átti líkt og nú að gefast upp fyrirfram í stað þess að láta fyrst reyna á málið fyrir EFTA-dómstólnum þar sem Ísland hafði að lokum sigur.
Miklir fjárhagslegir hagsmunir voru í húfi í Icesave-málinu en málið snerist þó einungis um eina tiltekna löggjöf frá Evrópusambandinu. Tilskipun þess um innistæðutryggingar. Frumvarp utanríkisráðherra varðar hins vegar alla löggjöf sem hefur verið og mun verða tekin upp hér á landi í gegnum EES-samninginn og gerir hana í reynd æðri annarri almennri lagasetningu af þeirri einu ástæðu að hún kemur frá sambandinu.
Vert er að árétta það að lokum að ein af forsendum aðildar Íslands að EES-samningnum á sínum tíma var sú að bókun 35 yrði innleidd með þeim hætti sem gert var og það ekki að ástæðulausu. Að öðrum kosti hefði að öllum líkindum aldrei orðið af aðildinni. Málið er hins vegar í fullu samræmi við þróun samningsins á undanförnum árum þar sem sífellt hefur verið farið fram á meira framsals valds yfir íslenzkum málum.
Hjörtur J. Guðmundsson
sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur
(Greinin birtist áður í Morgunblaðinu 1. september 2023)
(Ljósmynd: Fáni Evrópusambandsins. Eigandi: Hjörtur J. Guðmundsson)
Tengt efni:
Meirihluti íþyngjandi löggjafar í gegnum EES
Meira en heildartekjur ríkissjóðs
Minna svigrúm til viðskiptasamninga
Meginvandinn er sjálft regluverkið
Verður ríkisábyrgð sett á þúsund milljarða?